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Departamento de Estado de los Estados Unidos
   

Reforma de los Servicios de Inteligencia


Secretary Colin L. Powell
Washington, DC
13 de septiembre de 2004

Observaciones preliminares ante el Comité de Asuntos Gubernamentales del Senado

SECRETARIO POWELL: Muchísimas gracias, señora presidenta, senador Lieberman, y miembros del Comité. Para mí es un placer estar aquí con mi colega, Tom Ridge.

Me siento complacido por la oportunidad de compartir con ustedes mis ideas acerca de la reforma del sistema de inteligencia. He sido consumidor de información de inteligencia, de una u otra forma, durante mis más de 40 años de servicio público, desde el nivel táctico en el campo de batalla como subteniente hasta los niveles más altos de las fuerzas armadas, como jefe del Estado Mayor Conjunto, el cargo de Asesor de Seguridad Nacional y el de Secretario de Estado, que ocupo actualmente. Abrigo la esperanza de que mis comentarios desde la perspectiva que significa la conducción de la política exterior de los Estados Unidos sean útiles.

Antes de comenzar, permítanme sumar mi propio agradecimiento al expresado por millones de estadounidenses a los miembros de la Comisión 9/11 por su minucioso examen de los problemas existentes antes de ese aciago día de hace tres años y por las cuidadosas recomendaciones hechas para asegurar que nada de eso vuelva a ocurrir. Permítanme además agradecer a usted, señora presidenta, y a los miembros del Comité la dedicación que han vertido en esta tarea durante las últimas semanas y espero que puedan terminar el trabajo, como dijo el senador Lieberman, antes de que se levante la sesión.

Señora presidenta, debo afirmar desde el comienzo que respaldo plenamente las propuestas del Presidente Bush sobre la reforma del sistema de inteligencia. Es indispensable que haya un Director de Inteligencia Nacional (NID) con poder. Ese poder se consigue sobre todo otorgándole autoridad presupuestaria real. En ese sentido, la propuesta del Presidente dará al Director de Inteligencia Nacional facultades para determinar los presupuestos de los organismos que forman parte del Programa Nacional de Inteligencia Exterior (NFIP).

Tal como lo recomendara la Comisión 9/11, el Director de Inteligencia Nacional recibirá fondos asignados para el NFIP y tendrá facultades para repartirlos entre los organismos del NFIP. El Director estará autorizado también para transferir fondos y redistribuirlos dentro del programa citado, así como para delegar autoridad con el fin de realizar transferencias dentro y fuera del mismo. El Presidente ha otorgado también otro tipo de facultades al Director. Por ejemplo, además de la autoridad presupuestaria que acabo de señalar, el Director debe dar su aprobación para la designación de directores de los diversos organismos del sistema de inteligencia si su nombramiento está a cargo de los jefes de departamento. Si le compete al Presidente, la recomendación que se le envíe a él deberá ir acompañada de otra del Director de Inteligencia Nacional.

Por otra parte, el Director contará con autoridad para establecer los requisitos y prioridades del sistema de inteligencia y administrar las tareas de recolección de información, tanto dentro como fuera del país; resolver conflictos referentes a las responsabilidades de recolección de información; garantizar el pleno y rápido intercambio de información; asegurar que todos los organismos tengan acceso a la información de inteligencia disponible y necesaria para cumplir con su misión y llevar a cabo un análisis independiente; y, por último, diseñar programas de gestión de personal, administración y seguridad destinados a la comunidad de los servicios de inteligencia.

En la propuesta del Presidente no se adopta la recomendación de la Comisión del 9/11 de que el Director de Inteligencia Nacional tenga subdirectores que formen parte del cuadro de personal del Departamento de Defensa, la CIA y el FBI. El Presidente cree que necesitamos líneas claras de autoridad. Tener en esta estructura personal subordinado a dos jefes distintos no contribuiría a la claridad en materia de responsabilidad y rendición de cuentas. La propuesta del Presidente sí coloca al Centro Nacional contra el Terrorismo bajo la supervisión del Director de Inteligencia Nacional. Más aún, si se llegara a considerar que se necesitan más centros de ese tipo, también quedarían bajo el control del Director de Inteligencia Nacional.

Por ejemplo, el Presidente ha pedido a la Comisión Rob Silverman que considere la posibilidad de establecer un centro de armas de destrucción en masa. Con el fin de dar al Director de Inteligencia Nacional el tipo de ayuda independiente que necesitará para realizar su trabajo, la propuesta del Presidente incluye un consejo mixto de la comunidad de inteligencia establecido a nivel de gabinete, en el cual participaríamos mis colegas de seguridad nacional y yo.

Este consejo asesoraría al Director de Inteligencia Nacional en materia de establecimiento de los requisitos para efectos de administración financiera, incluida la preparación de presupuestos, así como en lo referente a la formulación de políticas uniformes y a la fiscalización y evaluación del desempeño general de la comunidad de servicios de inteligencia.

Tal vez, posteriormente, señora presidenta, como lo discutimos antes de comenzar la audiencia, podría darle alguna breve explicación acerca de la naturaleza y el funcionamiento del Estado Mayor Conjunto y de la existencia de algunos paralelos en cuanto al posible sistema de funcionamiento de este consejo.

Por último, la propuesta del Presidente haría necesarias algunas enmiendas importantes en la Ley de Seguridad Nacional de 1947, reformas que yo sé que los miembros de este Comité analizarán con cuidado. Un ejemplo de esos cambios sería el plan de crear el nuevo cargo de Director de la CIA y definir las posibilidades de ese organismo, responsabilidades que continuarían incluyendo la autoridad para realizar operaciones secretas y la necesidad de liderazgo en el campo de recolección de datos de inteligencia de fuentes humanas (HUMINT).

Señora presidenta, sé que este Comité observará detenidamente la propuesta del Presidente Bush. He estado en el Gobierno lo suficiente como para saber también que usted y los demás miembros del Congreso enmendarán la propuesta del Presidente. Por supuesto, ese es el punto prioritario para ustedes. Más bien, es su deber como representantes del pueblo.

A medida que usted y los demás miembros de este Comité en el Congreso revisen la propuesta del Presidente y consideren cuál será en realidad el producto final de sus muy importantes deliberaciones, yo les pediría que tengan en cuenta las necesidades únicas de la Secretaría de Estado y del Departamento de Estado, así como de la conducción de la política exterior de la cual soy responsable ante el Presidente y ante el pueblo de los Estados Unidos.

Permítanme dar alguna explicación de la razón por la cual las necesidades de la Secretaría de Estado son, en cierto modo, singulares y por qué se beneficiarían también de una reforma tal como la propuesta por el Presidente Bush.

La diplomacia es tanto ofensiva como defensiva en su aplicación. En el Departamento de Estado somos la punta de lanza para la promoción de los intereses estadounidenses en todo el mundo. También somos la primera línea de defensa contra las amenazas externas. Como tales, nuestros esfuerzos constituyen un elemento crítico de la seguridad nacional.

Nuestros esfuerzos no deben considerarse como algo secundario que deba recibir la asistencia de la comunidad de inteligencia sólo si ésta puede postergar el uso de capacidades y recursos de otras prioridades que considere de mayor nivel jerárquico.

Señora presidenta, el viejo adagio de que "más vale prevenir que curar" describe perfectamente lo que quiero decir. Nuestras necesidades son tan grandes como las de cualquier otro consumidor de información de inteligencia en el Gobierno de los Estados Unidos. En ese sentido, hay algunas consideraciones fundamentales que deben tenerse en cuenta en el momento en que nosotros, la Administración y el Congreso, concibamos un sistema de inteligencia para el siglo XXI.

Primero, como Secretario de Estado, necesito una cobertura mundial permanente. Eso no significa que la comunidad de inteligencia deba cubrir a Chad de manera tan exhaustiva como lo hace con Corea del Norte. Pero sí significa que necesito información de inteligencia sobre los acontecimientos en todos los países y regiones. Debo tenerla para suministrar información y comentarios tanto a nuestros embajadores en todo el mundo como a quienes estamos en Washington.

Todos nosotros debemos afrontar cotidianamente problemas que van desde el impacto de la inestabilidad en Venezuela o en Nigeria sobre los precios mundiales del petróleo, hasta las condiciones étnico-religiosas, regionales y políticas que desafían nuestros valores, producen distanciamiento y alientan a los terroristas, amenazan a gobiernos amigos de los Estados Unidos y obstaculizan o facilitan la exportación de productos estadounidenses.

En muchas ocasiones durante mi carrera me he encontrado frente a la crisis de un país que no figuraba en la lista de prioridades de nadie hasta el momento de desatarse esa crisis. Por ello debemos pensar de manera integral y no apartar a ninguna región ni a ningún país del mundo como algo sin interés para nosotros.

Segundo, como Secretario de Estado, necesito expertos, necesito comentarios de expertos sobre la posibilidad de que algo suceda y no solamente una extrapolación de un panorama del peor de los casos. Nuestro actual sistema de inteligencia proporciona un excelente respaldo a las fuerzas armadas, tanto a los funcionarios encargados de la planificación aquí en Washington como a los comandantes en el terreno, y ese es su cometido. En muchos casos sus prioridades de organización, asignación de recursos y preparación psicológica han evolucionado específicamente para apoyar la planeación y las operaciones militares. Esos panoramas del peor de los casos son prudentes y, con frecuencia, suficientes para mis colegas en las fuerzas armadas. Por supuesto, recuerdo los días en que recibía este tipo de análisis tan útiles. Sin embargo, en general, no lo son tanto cuando se trata de la conducción de la diplomacia.

No lo son porque en el mundo de la diplomacia necesito saber cuál es la máxima probabilidad de que algo suceda y no cuál sería el peor de los casos: qué cosa influirá en el curso de los acontecimientos, qué se necesitará para alterar el curso de los mismos, y cuánto capital diplomático u otras medidas halagadoras se requerirán para concretar los objetivos de política exterior del Presidente en determinadas circunstancias. Lo que suele ocurrir, o lo que se debe enfrentar es algo que está bastante lejos de ser el peor de los casos.

Una vieja norma que he seguido con mis funcionarios de inteligencia durante años, ya sea en las fuerzas armadas o ahora, en el Departamento de Estado, es la siguiente: Cuéntenme qué saben. Díganme qué no saben. Luego, a partir de lo que realmente saben y no saben, díganme lo que, en su opinión, tiene más probabilidades de ocurrir. Hay algo más respecto de esta norma que he seguido con mis funcionarios de inteligencia: les pediré cuentas por lo que me digan que es un hecho; también les pediré cuentas por lo que me digan que no va a suceder, ya sea porque conocen los hechos al respecto, porque no saben qué ocurrirá o porque saben qué cosa ignoran y me han dicho qué es.

Ahora bien: una vez que me indiquen cuál es la máxima probabilidad de que algo suceda, en mi condición de autoridad normativa, tengo que adoptar una decisión sobre si debo tomar medidas al respecto, y no les pediré cuentas por ello porque se trata de una decisión y las decisiones de este tipo son tomadas por los formuladores de políticas, no por los especialistas en inteligencia.

En mi opinión, esta norma me ha sido muy útil durante el transcurso de los años y permite que mis organismos de inteligencia se sientan en libertad para darme a conocer los hechos y señalarme los acontecimientos que tienen mayores probabilidades de ocurrir, a sabiendas de que soy yo quien tiene la responsabilidad de tomar las decisiones a partir de esa información intermedia respecto de las mayores probabilidades de que algo ocurra.

Las necesidades de la diplomacia exigen mucho más que capacidad suficiente para imaginarse lo peor. Exigen verdadera competencia, mucha atención y un cuidadoso análisis de todas las fuentes de información. Para ser de utilidad para mí y para mis colegas del Departamento de Estado, muchos de los cuales conocen sumamente bien los países y los temas que cubren, la comunidad de los servicios de inteligencia debe proporcionar discernimiento y agregar valor a la información que ya recogemos por medio de los canales diplomáticos. Cuando la comunidad de inteligencia interviene con algo inferior a ese nivel de capacidad, es más una distracción que un valor positivo.

Tercero, con el fin de cumplir con mi tarea, necesito el apoyo de información de inteligencia a la medida, que responda a mis necesidades, de hecho, que pueda preverlas. Debo tener un análisis competitivo e informado. Precisamente debido a que mis necesidades de información de inteligencia difieren de las del Secretario de Defensa, el Secretario de Seguridad del Territorio Nacional o el Secretario de Energía, sin incluir en ello los requisitos especiales de nuestros servicios militares, no me sirven, ni tampoco a ellos, los recolectores de información y los analistas que no entiendan mis necesidades singulares o que traten de proporcionar una evaluación general aplicable a todos los casos.

Como habrán notado ustedes o muchos observadores, me es muy útil tener mi propia unidad de inteligencia, la Dirección de Inteligencia e Investigación (INR) y me complace tener junto a mí al Director de ese organismo, el Sr. Tom Fingar. Levanta la mano, Tom. La INR aprovecha la experiencia práctica comparable y complementaria de otros organismos de la comunidad de inteligencia y debe hacerlo para funcionar de la mejor manera posible.

En respuesta a un punto planteado antes por el senador Lieberman, la INR debe ocupar un puesto en esta mesa. Ya lo tiene ahora. Tom y sus colaboradores no se muestran renuentes a interactuar con otros elementos de la comunidad de inteligencia. Al introducir este nuevo diseño, debemos asegurarnos que este acceso sea mayor que nunca. Pero la Dirección de Inteligencia e Investigación es sobre todo una dependencia mía, no como los otros organismos de inteligencia que habremos de analizar en el curso de estas audiencias.

Cualquier reorganización de la comunidad de inteligencia debe conservar y promover las unidades que ya estén adaptadas a los requisitos particulares de los organismos a los cuales sirven. Esas unidades deben diseñarse de modo que garanticen su independencia y objetividad y, al mismo tiempo, que estén suficientemente integradas al organismo central como para asegurar un conocimiento íntimo de lo que se necesita, en qué momento y cómo se puede presentar de la manera más eficiente posible a los formuladores de políticas. Esta es la relación que tengo con la INR.

Mi INR debe estar capacitada para reclutar y conservar verdaderos especialistas que aporten un valor real al proceso de formulación de políticas. Esto exige estudios profesionales adecuados y diferentes, así como oportunidades de capacitación. En la INR precisamos de especialistas, no de generalistas; necesitamos lanzadores de refuerzo y bateadores designados, no sólo jugadores de cuadro flotantes. Por ejemplo, la INR está en estrecho contacto con todas nuestras embajadas y con los jefes de oficinas regionales del Departamento de Estado.

Me reúno con el señor Fingar todos los días. Si no está en la ciudad, me entrevisto con el Director Adjunto. Tenemos una reunión de personal todas las mañanas con mis principales funcionarios y para cualquier suceso en curso me entrevisto con Tom personalmente a las 8:30 de la mañana para que me diga cuál es su evaluación.

Durante el curso del día recibo un flujo constante de material de la INR. Carl Ford, predecesor de Tom Fingar, cambió nuestra forma de trabajo al comienzo de la Administración. Antes todos nosotros recibíamos una vez al día un enorme conjunto de información de todo lo que estaba ocurriendo. Esencialmente lo hemos dividido para que durante el curso del día pueda recibir yo unos 10 ó 15 temas individuales de la INR con un breve resumen sobre cada uno, y luego el tema siguiente, de modo que pueda ver con rapidez si hay algo que deba considerar de inmediato, dejarlo para más tarde ese mismo día, o apenas tomar nota del asunto y darle curso para que yo pueda tener una corriente permanente de información y análisis en tiempo real, además de lo que recibo de la CIA y de tantas otras fuentes.

Pero la INR me proporciona este material en un contexto que se ajusta a mis necesidades diplomáticas y de política exterior. Corea del Norte es un buen ejemplo que usted mencionó hace algunos momentos, senador Lieberman, cuando se conocieron versiones durante el fin de semana con respecto a una detonación ocurrida en Corea del Norte y se conjeturó sobre si era o no una explosión nuclear. Mis instintos me decían que no lo era, por lo menos no en el lugar donde se produjo. No era un lugar donde esperábamos que ocurriera, de manera que, de inmediato, me mostré escéptico. Pero en un breve lapso, la INR me suministró toda la información necesaria para darme una idea y tener suficiente confianza para presentarme en programas de entrevistas por televisión ayer por la mañana y decir: "No. No fue una explosión nuclear".

Como usted sabe, los norcoreanos anunciaron hoy que estaban haciendo unas obras de demolición para un proyecto hidroeléctrico e invitaron a algunos dignatarios extranjeros, sobre todo del Reino Unido, a visitar el lugar. La INR me mantuvo informado durante todo el día de ayer, y lo primero que me esperaba esta mañana al llegar a la oficina a las 6:35 era material de la INR, que indicaba no sólo lo que había ocurrido o dejado de ocurrir, sino cuáles eran mis necesidades particulares para enfrentar esa situación.

Esta mañana, 1 hora y 20 minutos después de que la INR se cercioró de que yo estuviera bien informado, me llamó el Ministro de Relaciones Exteriores de Corea del Sur para compartir apuntes y hablar sobre los sucesos relativos al desarrollo de armas nucleares en Corea del Norte. Por lo tanto, la INR sabe cuáles son mis necesidades diplomáticas, intelectuales y de información de inteligencia.

Cuarto. También es necesario que aprovechemos la complementariedad, la sinergia, el análisis competitivo y las divisiones del trabajo. Aun cuando es imperativo que tengamos más de una unidad analítica que cubra cada lugar y cada problema, sin duda, no es necesario ni razonable que todos cubran todo, ni tiene sentido hacer creer que cada una de las unidades de la comunidad de inteligencia tiene la misma idoneidad para emitir juicios acerca de todos los problemas. Usted no daría al dentista poder de decisión con respecto al curso adecuado de un tratamiento contra un problema cardíaco, y no deberíamos sentirnos demasiado cómodos ni confiados con respecto a una evaluación precedida por la expresión: "la mayor parte de los organismos cree". Eso ya no es suficiente.

Lo que necesito, como Secretario de Estado, es la mejor evaluación de quienes estén más al tanto del problema. En la INR y el Departamento de Estado, en sentido más amplio, hay muchos especialistas que son expertos en los temas de la mayor preocupación para quienes están encargados de ejecutar el programa de política exterior del Presidente. Pero la INR es demasiado pequeña para contar con una masa crítica de conocimientos acerca de casi todo. La INR y la Secretaría de Estado necesitan capacidad complementaria y comparable en otros sitios de la comunidad de inteligencia.

Dependo mucho de los demás. Esta capacidad complementaria de conocimientos especializados asegura que se considere la mayor cantidad de información y de perspectivas posibles, que se resalten las diferencias, en lugar de ocultarlas, y que la suma total de los requisitos de inteligencia pueda concretarse mediante la combinación de la competencia de todos los organismos que constituyen la comunidad de inteligencia.

Señora presidenta, es igualmente importante reconocer y aprovechar la función que desempeñan algunas unidades departamentales como la INR en el ámbito general de la inteligencia nacional. Por ejemplo, la INR no es solamente una unidad analítica sobresaliente, sino también el nexo básico entre diplomáticos y la comunidad de inteligencia en general, como lo he señalado. Los especialistas que entienden los sistemas de recolección y las capacidades especiales de otros componentes analíticos prevén, estructuran, comunican y supervisan las solicitudes de trabajo que me garantizan la información necesaria, en el momento oportuno y en forma utilizable.

Los vínculos entre los formuladores de políticas, los analistas y los especialistas en recolección y operaciones son muy estrechos en el Departamento de Estado. Tenemos líneas internas de comunicación cortas y esto es crucial para asegurar que mis representantes diplomáticos en todo el mundo reciban, en el momento oportuno, el apoyo de información de inteligencia que necesitan y merecen.

Las unidades departamentales como la INR, estructuradas y dotadas de personal que proporciona un apoyo sumamente valioso a sus clientes básicos, prestan apoyo también a otros componentes del equipo de seguridad nacional. Sabemos que los productos de la INR serán leídos y empleados por analistas, formuladores de políticas y comandantes en todo lo mundo, que carecen de una capacidad interna de conocimientos especializados comparables o necesitan una segunda opinión acerca de temas de importancia. La división de facto del trabajo dentro de la comunidad de inteligencia que tiene su origen, parcialmente, en la promoción y existencia de unidades departamentales es crucial para la fuerza y la salud de toda la empresa del sistema de inteligencia.

Señora presidenta, permítame señalar otro punto. La comunidad de inteligencia hace muchas cosas bien, pero con frecuencia una de ellas no es la autocrítica de su desempeño, en particular, de la calidad y utilidad de sus productos analíticos. Todos los años realizan miles de evaluaciones, pero tenemos que hacer un mejor trabajo de someter todas esas opiniones a un riguroso examen a posteriori para determinar qué hicimos bien y qué hicimos mal. Cuando hayamos hecho algo mal, deberemos aclarar por qué lo hicimos para no volver a cometer el mismo error. Tenemos que contar con otras evaluaciones para cerciorarnos de hacer bien las cosas.

Por ejemplo, la propuesta del senador Pat Roberts se refiere a este tema y asigna la responsabilidad de realizar evaluaciones post hoc a una nueva Oficina del Inspector General. Creo que es una buena idea. Uno podría pensar en otros lugares a los cuales se podría asignar esta responsabilidad y otras formas de lograr el fin deseado, pero cualquier plan de reforma debería incluir un examen independiente de los productos analíticos.

Un punto más, si me lo permite, señora presidenta, y luego me detendré para ceder la palabra a mi colega, Tom Ridge. Como usted sabe, el presidente Bush ha expedido una Orden Ejecutiva para mejorar la tarea de compartir información sobre el terrorismo. Necesitamos ampliar sus disposiciones a la información de inteligencia sobre todos los temas. En este aspecto, las normas simples pero cruciales deberían incluir la separación de la información sobre fuentes y métodos del contenido, de modo que pueda compartirse amplia y fácilmente y a niveles mínimos de clasificación. Al llevar a cabo este cometido, los recolectores deben tener formas claras de indicar el grado de confianza en la fiabilidad de la información y contar con procedimientos de fácil aplicación para suministrar más información a quienes la necesiten.

Los cambios introducidos por el ex Director de la Agencia Central de Inteligencia, George Tenet, a comienzos del presente año, e incorporados a la producción de las estimaciones nacionales de inteligencia constituyen un paso en ese sentido, pero podemos y debemos hacer las cosas aún mejor.

Asimismo, las decisiones sobre quién necesita la información deben tomarlas los directores de los organismos o quienes ellos designen, no los recolectores de la misma. Todos los días recibo información que solo puede ver un pequeño número de formuladores de políticas de alto nivel, que no pueden poner esos informes en el contexto adecuado ni comprender plenamente su importancia. El término "inteligencia" es sinónimo de información y esta última no es útil si no llega oportunamente al destinatario.

Por último, debemos hacer algo acerca del problema de la clasificación indebida de la información confidencial. Hoy en día, la comunidad del sistema de inteligencia acostumbra a clasificar la información a niveles más altos y dificulta el acceso mucho más que en el momento más candente de la Guerra Fría.

Por extensión, aun cuando no se trate de asuntos de inteligencia, sino apenas de informar sobre los sucesos del momento, puedo afirmar que en el Departamento de Estado, incluidos mis representantes alrededor del mundo, tendemos también a clasificar indebidamente la información. Tenemos que hacer un mejor trabajo para que no se clasifique en un nivel más alto del correspondiente, con el fin de poder compartirla de manera más amplia y, por lo tanto, más eficiente. Necesitamos tener un mejor sentido del equilibrio y de la proporción. No basta que la información de inteligencia se guarde en un sistema informático de alta clasificación. Para que sea útil, debe ser accesible.

Un último punto que responde a uno planteado por el senador Lieberman con respecto a la INR. Esta Dirección tiene un presupuesto anual de alrededor de $50 millones. Está dentro de mi asignación, pero se le reconoce e incluye en el presupuesto general de la comunidad de inteligencia. Creo que me gustaría mantenerla así y protegerla de esa forma a medida que avancemos.

Tengo un poco más de 300 personas sumamente idóneas que trabajan en la INR. Se han dedicado exclusivamente a esa labor por unos 15 años. Por lo tanto, son expertas. No cambian mucho de trabajo. No forman parte de un grupo itinerante de personas que van por todo el mundo. Son tanto funcionarios del servicio diplomático como funcionarios públicos dedicados a una especialización particular o a un determinado campo de conocimientos y me siento orgulloso de todos y cada uno de ellos.

Gracias, señora presidenta.

[Fin]

  
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