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Resolución 1540 del Consejo de Seguridad de la ONU: la perspectiva de los EE.UU.

Muchas gracias.

Es un verdadero placer estar aquí con un grupo tan distinguido de especialistas e invitados. Lamento mucho no haber podido estar aquí ayer para participar en el programa completo de la conferencia. Permítanme expresar mi agradecimiento a la Chatham House por organizar este oportuno y concentrado examen de medios de consolidar los esfuerzos internacionales para impedir a estados y actores no estatales adquirir armas de destrucción en masa.

La resolución 1540 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (UNSCR 1540) es la última de una serie de medidas internacionales concretas, dirigidas a impedir la proliferación de armas de destrucción en masa y, en particular, impedir y contrarrestar la adquisición y el uso por terroristas de estas armas mortíferas.

Como patrocinadores iniciales de la UNSCR 1540, los Estados Unidos desempeñaron una función rectora en la comunidad internacional en la elaboración y adición de este instrumento a nuestra "caja de herramientas" colectiva para prevenir la proliferación. Mis observaciones de hoy arrojan una mirada retrospectiva a las condiciones que impulsaron a pedir la UNSCR 1540 y nuestras prioridades al negociar la resolución. También me referiré, con la mirada puesta en el futuro, a la manera en que los Estados Unidos esperan que la resolución 1540 contribuya a dar respuestas más eficaces y contundentes a los intentos terroristas de adquirir armas de destrucción en masa.

Una defensa de no proliferación por capas
A lo largo de los años, mientras trabajábamos con otros, hemos establecido un régimen complejo de no proliferación para hacer frente a diversas amenazas de esta índole. Con cada "capa" o iniciativa añadida, el régimen ha tratado de adaptarse a las nuevas dificultades que presentan los adelantos tecnológicos, las cambiantes dinámicas de seguridad y otros acontecimientos. La primera línea de defensa en el terreno de la no proliferación son los tratados mundiales de no proliferación: el Tratado sobre la No Proliferación de las Armas Nucleares, la Convención sobre Armas Químicas y la Convención sobre Armas Biológicas. Estos instrumentos nos han sido de gran utilidad durante decenios, al establecer normas ampliamente aceptadas contra la adquisición, almacenamiento y proliferación de armas de destrucción en masa y continúan promoviendo el diálogo y la cooperación entre las naciones. No obstante, hemos aprendido duras lecciones en Corea del Norte, Libia, Iraq e Irán. Mediante estos tratados se han establecido estrictas normas mundiales, pero su capacidad de impedir la adquisición de armas de destrucción en masa es solamente tan fuerte como la voluntad de los Estados Partes de cumplir sus obligaciones con arreglo a los tratados y la resolución de las partes que los acatan de exigir a otras el cumplimiento de sus obligaciones.

Los regímenes multilaterales de control de exportaciones: el Grupo de abastecedores nucleares, el Comité Zangger, el Régimen de control de tecnología de misiles, el Grupo de Australia y el Acuerdo de Wassenaar, constituyen una segunda e importante capa de defensa contra la proliferación. Cada uno de esos regímenes de control de exportación desempeña una función esencial en la identificación de tecnologías y materiales relacionados con los misiles y armas de destrucción en masa clave, y métodos apropiados para controlar el acceso a estos artículos. En el caso del Zangger, el Grupo de abastecedores nucleares y el Grupo de Australia, estos regímenes de control de exportación, de composición limitada, han especificado más concretamente los artículos objeto de preocupación con arreglo al Tratado sobre la No Proliferación y la Convención sobre Armas Químicas y han ampliado las tecnologías o los materiales controlados. No obstante, la experiencia de los últimos tiempos, como en el caso de la red clandestina de tráfico nuclear A.Q. Khan, ha demostrado claramente que el hecho de disponer de compromisos firmes del estado abastecedor y sólidas listas de control no supone automáticamente la prevención de las exportaciones ilícitas. Los proliferadores se han adaptado y con frecuencia han ido un paso por delante de los encargados de la prevención y de la prevención misma. Nosotros también debemos adaptarnos y adelantarnos a ellos. Los proliferadores han aprendido a soslayar los controles de exportación mediante la falsificación de la información sobre el uso final, la documentación sobre el usuario final o los manifiestos de carga; los abastecedores y transportistas ilícitos se confabulan y usan rutas de transporte y puntos de transbordo en países que carecen de controles y mecanismos de ejecución fuertes.

Además de los tratados y regímenes de no proliferación, los Estados Unidos y otros países han entablado una serie de diálogos bilaterales especiales, establecido asociaciones con estados clave que comparten sus ideas y adoptado otras medidas para mejorar los controles nacionales sobre tecnologías de importancia militar y reducir, controlar o eliminar fuentes de materiales y tecnología sensibles. Al mismo tiempo que buscamos soluciones positivas, no hemos eludido el recurso a las sanciones y otras medidas punitivas hacia el logro de los objetivos de no proliferación.

En general, esta "defensa de no proliferación por capas" ha funcionado bien, cuando se ha aplicado, para impedir y entorpecer los intentos de estados y actores no estatales de adquirir armas de destrucción en masa. Pero los resultados han sido desiguales e incluso decepcionantes, ya que no todos los estados están dispuestos o son capaces de tomarse seriamente el llamamiento a la adopción de medidas más estrictas de no proliferación. Si bien los países pueden estar de acuerdo, generalmente, en cuanto al peligro que plantean las armas de destrucción en masa, rara vez se ponen de acuerdo para dar respuestas concretas.

Los acontecimientos del 11 de septiembre dieron al movimiento mundial de no proliferación un nuevo sentido de urgencia, espoleado por la información tangible recogida tras la tragedia sobre las ambiciones de los terroristas y las organizaciones terroristas de adquirir y usar armas de destrucción en masa. Este nexo evidente de terroristas que tratan de conseguir estas armas hizo que fuera imperativo evaluar si las herramientas existentes bastaban para enfrentarse a la amenaza creciente.

En el lapso de los tres años transcurridos desde el 11 de septiembre, los Estados Unidos han mirado con nuevos ojos la "caja de herramientas" de la no proliferación. Después de un examen franco, llegamos a la conclusión de que una estructura de no proliferación montada a lo largo de los últimos tres decenios necesitaba ser reforzada y fortalecida con nuevas medidas. No dimos con ningunos "arreglos rápidos" o soluciones simples a esta amenaza. Reconocimos claramente que, cuando se trata de la amenaza de armas de destrucción en masa y su correlación con el terrorismo, el tiempo no está de nuestra parte. Sencillamente, no creímos que podíamos permitirnos el lujo, como nuestros predecesores, de negociar a lo largo de muchos meses o años para solucionar este peligro.

Contra este trasfondo, en el otoño de 2003, el Presidente Bush pidió al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas que adoptara una resolución contra la proliferación. Le instó a que la resolución exigiera a los estados tipificar como delito la proliferación de las armas de destrucción en masa y materiales afines; promulgar y poner en práctica estrictos controles de exportación y poner a buen recaudo el material sensible dentro de sus fronteras. En febrero de este año, tras las revelaciones sobre la red A.Q. Khan, el Presidente Bush reiteró este llamamiento en un discurso en la National Defense University (Universidad de Defensa Nacional) de los Estados Unidos. También esbozó una serie de propuestas adicionales para reforzar las actividades de no proliferación, siete en total. A la par de este enfoque en el terrorismo ha ido aumentando nuestro interés por la red Khan. Las empresas de algunos países estaban construyendo componentes especializados para su exportación a países que tratan de adquirir armas nucleares. En algunos casos, el gobierno no estaba al tanto de las actividades de las empresas ni había establecido controles que le hubieran permitido poner fin a las exportaciones.

La elaboración de la UNSCR 1540
La resolución 1540 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas tiene sus raíces en la trascendental declaración presidencial de 1992 del Consejo de Seguridad. Con la declaración, el Consejo reconocía por primera vez que la proliferación de armas de destrucción en masa es una amenaza a la paz y la seguridad internacionales.

La resolución 1540 amplía la resolución 1373 del Consejo de Seguridad. Aprobada inmediatamente después de los ataques del 11 de septiembre, la resolución 1373 exige a los estados establecer medidas para garantizar que sus bancos no financien actividades terroristas, no permitan a los terroristas viajar y sus territorios no apoyen actividades de adiestramiento para un nuevo ataque terrorista. La UNSCR 1373 prefiguraba la 1540 por cuanto que ponía de relieve la importancia de controlar el flujo de tecnologías críticas entre países. La resolución 1540 va un paso más allá, al exigir a los estados establecer y aplicar barreras jurídicas a la adquisición de armas de destrucción en masa por terroristas o por estados.

Esencialmente, la UNSCR 1540 exige a los estados asegurar que cuentan con la infraestructura necesaria para hacer frente a la amenaza planteada por la participación de actores no estatales en cualquier aspecto de la proliferación de armas de destrucción en masa. Decide que los estados no deben apoyar a actores no estatales que se dedican a estas actividades y que los estados deben promulgar y hacer cumplir la legislación necesaria para impedir estas actividades en sus territorios. Exige a los estados vigilar y controlar tecnología, material y equipo sensible que existe, se fabrica o transita por sus territorios respectivos. Lo que se pretende es impedir a los terroristas adquirirlas, pero también, como hemos visto en el caso de A.Q. Khan, impedir a actores no estatales intervenir en el tráfico de material, equipo y tecnología, así como en su transbordo y financiamiento.

Asegurar que los estados adopten controles y medidas coercitivas eficaces de control de artículos sensibles no es tarea nueva. Durante muchos años, los Estados Unidos y otros muchos países han estado insistiendo en la importancia de leyes y medidas coercitivas fuertes y eficaces en una variedad de entornos. Se han logrado importantes adelantos en cuanto a hacer comprender la importancia de controles fuertes y de una acción decisiva para establecer medidas que aseguren que las tecnologías mortíferas no caigan en malas manos. Sin embargo, todavía existía un desfase entre el consenso mundial sobre la amenaza de la proliferación de las armas de destrucción en masa y la acción concreta en el terreno. Si me permiten emplear dos expresiones del béisbol, ha habido mucho "wind-up" (impulso o preparación), pero no mucho lanzamiento y muy poco "follow-through"(arremetimiento).

Aunque no es una panacea contra la proliferación, la UNSCR 1540 ayuda a salvar este desfase: más lanzamiento y "follow-through". Hace de la ejecución y los controles nacionales firmes un requisito en vez de una opción. En vez de entablar negociaciones de tratados prolongadas a lo largo de muchos años, el Consejo de Seguridad respondió con relativa rapidez y sentó algunos requisitos básicos para hacer frente a la amenaza a la paz y la seguridad internacionales planteada por la proliferación de armas de destrucción en masa. Es un requisito necesario, porque los terroristas o sus patrocinadores aprovechan cada oportunidad dondequiera que la encuentren. La prevención es sólo tan fuerte como el vínculo más débil de la cadena. Los proliferadores, como los participantes en la red Khan, han demostrado su astucia al usar, no las rutas más rápidas o más eficaces en función del costo para su peligrosa empresa, sino la vía de menor resistencia. La UNSCR 1540 se propone contrarrestar la flexibilidad mortífera de los proliferadores con la firme resolución de los estados de cortarles la vía al logro de sus fines. Concede un alto valor al establecimiento de medidas jurídicas y normativas en el ámbito nacional. Trata de fortalecer la capacidad de abajo arriba, en vez de intentar imponerla desde la cumbre.

Durante las negociaciones de la UNSCR 1540, los Estados Unidos se esforzaron por incluir altas normas de rendimiento de cuentas respecto a los requisitos de la resolución. Nuestro objetivo era no agobiar a los países con nuevas obligaciones; actuamos impulsados por el convencimiento de que los controles relajados sobre las armas de destrucción en masa, sus sistemas vectores y materiales afines podían ser catastróficos para todos. La estructuración de la resolución con arreglo al Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas refleja esta realidad que invita a la reflexión. Los Estados Unidos deseaban que la resolución abordara la amenaza de las armas de destrucción en masa desde todos los ángulos y reforzase los tratados y regímenes de no proliferación vigentes. Aunque el texto de la resolución refleja la preocupación de muchos países por la adquisición de estas armas por elementos terroristas, la resolución mantiene una idea general más amplia de que se debe poner fin a la proliferación en toda su extensión.

La resolución 1540 también refleja la evolución continua de los esfuerzos nacionales e internacionales para definir y hacer frente al terrorismo de armas de destrucción en masa en el clima posterior al 11 de septiembre. Prácticamente todos los organismos multilaterales y organizaciones regionales que tienen algo que ver con la no proliferación o el terrorismo han examinado esta cuestión desde aquella fecha nefasta. Se han hecho numerosas correcciones de curso. Los regímenes multilaterales de no proliferación han revisado sus listas de control con el fin de identificar y restringir el suministro de artículos de utilidad para los terroristas o las organizaciones terroristas. El programa de la base de datos sobre el tráfico ilícito del Organismo Internacional de Energía Atómica ha adquirido una mayor importancia ahora que buscamos conexiones entre contrabandistas con material nuclear o radiactivo y terroristas, y el Organismo ha ideado procedimientos innovadores para ayudar a los estados miembros a dar cuenta del material nuclear y radiológico y mantenerlo a buen recaudo.

Se han emprendido nuevas iniciativas como la iniciativa de seguridad contra la proliferación, una de las más fructíferas que se recuerdan. La iniciativa agrupa a los países en una asociación para dar al traste con el tráfico de armas y tecnologías mortíferas, en la que participan estados y actores no estatales interesados en impedir la proliferación. La Iniciativa y la resolución 1540 se complementan mutuamente. El párrafo 10 de la resolución refleja esta simbiosis. El embargo en octubre de 2003 del BBC China, cuando se dirigía a Libia con un cargamento de centrifugadoras en la bodega, es un ejemplo espectacular de la cooperación para impedir la proliferación de las armas de destrucción en masa, que la resolución 1540 promueve como necesaria y esencial.

Muchos estados trabajaron para poner el acento de la 1549 en la proliferación como grave amenaza a la paz y la seguridad, que exige la acción concertada de todos los estados responsables. Los estados tienen que establecer y aplicar la infraestructura jurídica y normativa necesaria. La resolución 1540 también refleja el creciente consenso de que la cooperación entre los estados es no sólo necesaria, sino esencial, para impedir la proliferación. Este es un punto de especial importancia en la prevención del tráfico ilícito en armas de destrucción en masa, aspecto de la cooperación que está incorporado en la iniciativa de seguridad contra la proliferación. La adopción por consenso de la UNSCR 1540, en abril, señala un importante reconocimiento de que todos los países tienen una responsabilidad en esta tarea y deben redoblar sus esfuerzos para asegurar que los terroristas no consigan sus propósitos mortíferos. Reafirma el axioma de que, dado que todos los estados tienen interés en combatir el uso de las armas de destrucción en masa, todos los estados deben hacer algo para impedir su adquisición.

Con la vista puesta en el futuro -- La aplicación de la resolución 1540
La resolución 1540 es el resultado de una negociación monótona, con frecuencia contenciosa, pero, finalmente fructífera, entre muchos países, y un acuerdo por consenso sobre la forma de seguir adelante. Mantiene el elemento esencial enunciado por el Presidente Bush: la comunidad internacional necesita adoptar medidas concretas; los estados tienen que establecer controles y medidas coercitivas eficaces a fin de que los actores no estatales no puedan adquirir tecnologías mortíferas que usarían contra los países civilizados. Estamos decididos a trabajar en estrecha colaboración con otros países para asegurar que establezcan controles y medidas coercitivas nacionales eficaces.

También esperamos que los estados se tomen seriamente el párrafo 4 de la resolución y presenten al Comité de la resolución 1540 informes completos de las actividades que están llevando a cabo para cumplir con las cláusulas dispositivas de la resolución. Estos informes serán importantes para comprender el alcance de las dificultades a las que nos enfrentamos y la mejor manera de abordarlas. Vivimos en una época de economías mundiales y creciente interdependencia. Ningún estado saldrá incólume de la proliferación de la armas de destrucción en masa; ninguno de nosotros es más fuerte que el vínculo más débil. Redunda en el interés de todos y cada uno de nosotros ser francos y abiertos respecto a nuestra capacidad de responder a las amenazas de la proliferación. El examen crítico por cada estado de sus propias leyes y reglamentos ayudará a encontrar fallos. Este proceso puede ayudar a los países a comprender las "prácticas óptimas". El examen de estos informes por el Comité de la no proliferación ayudará a encontrar la ayuda correspondiente a las necesidades de los estados miembros. Como ha señalado el Presidente Bush, Estados Unidos está dispuesto a prestar su ayuda donde pueda.

Los Estados Unidos han elaborado un informe que da cuenta detallada de la gama de leyes, programas e iniciativas estadounidenses para combatir la proliferación. El informe, fruto de la labor de diversos organismos, ofrece información detallada de las medidas adoptadas por los EE.UU. para poner en práctica la resolución. El informe incluye asimismo información minuciosa de la labor que estamos realizando para ayudar a otros estados, apoyar tratados vigentes de no proliferación y establecer la cooperación entre estados para impedir el tráfico ilícito. Estos son aspectos esenciales de la resolución 1540 que no se deben pasar por alto. El informe de los EE.UU. es una instantánea en el tiempo --aunque de una extensión de 62 páginas--, pero es un recurso valioso para quienes están interesados en saber cómo está abordando este problema el Gobierno de los Estados Unidos. Hoy tenemos que presentar nuestro informe al Comité de la 1540 en Nueva York.

El Comité de la no proliferación en Nueva York está tratando de reunir a un grupo de expertos para examinar los informes de los países. Aunque está estructurado con arreglo al Capítulo VII , no prevemos la aplicación de medidas coercitivas como una función del Comité. Opinamos que esta resolución cuenta con fuerte apoyo internacional y que los estados acatarán sus disposiciones sin necesidad de intervención del Consejo. Previa solicitud, los Estados Unidos trabajarán con los estados, con carácter bilateral o en asociación con otros estados, para ayudarles a cumplir sus responsabilidades con arreglo a la resolución l540. Esto incluye identificar a los países que necesitan ayuda y la mejor forma de prestársela. Por supuesto, reconsideraremos esta opinión si llega a ser evidente que los países no están tomando con seriedad sus obligaciones con arreglo a la resolución 1540 o están soslayando su responsabilidad de establecer la infraestructura jurídica y normativa exigida por la resolución.

Conclusión
Por último, permítanme añadir que el claro propósito de los terroristas y las organizaciones terroristas de adquirir armas de destrucción en masa y su desprecio manifiesto por vidas inocentes da un nuevo sentido de urgencia a lo que ya es un imperativo de seguridad grave. La comunidad internacional no se puede dormir en los laureles. Debe ser tan creativa, ágil y dinámica en la prevención de la proliferación como lo son los proliferadores mismos --bien sean estados o actores no estatales-- en la adquisición de armas de destrucción en masa. Ésta es una carrera que no podemos perder. Idealmente, nuestro plan de acción debería ser multilateral, multinacional, multidimensional y de una extensión de muchos años. Debe comprender diplomacia, ejecución de la ley, incentivos y desincentivos económicos, medidas de seguridad fronteriza y, en caso necesario, el uso de la fuerza. Debe abarcar toda la gama de la persuasión y la coerción, según proceda. Debe ser flexible y adaptable.

Ningún estado o método por sí solo puede resolver este problema mundial. En cambio, un solo estado que suministre material o tecnología crítica puede frustrar todos nuestros esfuerzos. El éxito exige colaboración, compromiso a largo plazo, vigilancia clarividente, multitud de herramientas, así como un serio compromiso de acabar con este azote moderno. Tiene que haber compromiso, pero también tiene que contar con el complemento de medidas coercitivas. Todavía podemos estar a tiempo de impedir a los terroristas y a sus patrocinadores adquirir capacidad mortífera. Esperamos sinceramente que así sea. Deseamos trabajar con otros países en la aplicación y creación de herramientas más fuertes, más seguras y más eficaces de no proliferación, para que las armas más peligrosas del mundo no caigan en manos de los individuos más peligrosos del mundo.

Muchas gracias.

  
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